陸大道：我國城鎮化已從粗放式大開發向高質量發展轉變，部分城市需做“減法”

作者 | 陸大道   中國科學院院士   中國科學院地理科學與資源研究所研究員

中國科學院院士、中國科學院地理科學與資源研究所研究員陸大道發表了題為《我對“收縮城市”概念與事實的不同理解》的演講。陸大道表示，我國城鎮化已從粗放式大開發向高質量發展轉變。在此背景下，部分城市需要做“減法”，不能一味貪大求快，應依據當地人口、就業、交通、水利、教育、能源、福利保障等支撐要素的實際情況，規劃城市建設發展，避免形成“空心城”。

以下為演講實錄：

關于提出這個概念或問題的背景，我不甚了解?？赡苡幸韵聨追N：其一，部分城市的人口數下降了（當然就是“外流”了）。其二，部分城市的經濟增長率明顯幅度下降了，低增長了，個別的甚至出現了負增長。其三，城鎮化速度減緩了，城市用地受到限制了，房地產交易下降了。

從部分強調要解決“人口收縮城市”問題的發言內容看，顯然“人口”統計口徑是不同的，有的是指城市建成區范圍內的人口，有的是指城市的市域（行政范圍內）范圍，有的指的是較大區域的居民總人口數。但被謂之“收縮城市”的，相當部分是在十多年前范圍很小的工礦區名字，后來國家決定將“地區行署”所在地都改成“市”了。所以，原工礦區城市的名字沒有變，但城市管理范圍是大得多的農村地區了。

至于網絡新聞媒體上，更是有許多聳人聽聞的標題與報道，如：大量人口“外逃”了、“逃離”了，“慘啦！”，（我家鄉所在的）“安徽竟然有800-900萬人口外逃了”等，完全是不負責任的形容。實際上，這些都是部分農村勞動比較充裕的地區到外打工的人群，使他們家鄉的常住人口減少（“常住人口”是指在某城市居住的時間超過六個月的人）。有學者將“城市”（部分是原“地區行署”所在地）的人口外出打工稱之為“人口流失”，將連續三年常住人口減少的“城市”謂之“收縮城市”。

過去人們習慣于看到中高速增長率的GDP與城市人口規模，是謂指數增長。指數增長具有很大的誘惑力，但也有欺騙性。因為，增長的基礎要素不可能不斷的相應增長。所以，高的指數增長不能持續。

· 國家發展的目標與任務

現階段，是要高質量發展，實現國民經濟的全面轉型。

為此，國家正在實施一系列具體的方針政策。這些政策及其實施的效果我們需要有較深刻的認識。

1. 經濟結構的戰略性轉型，部分行業產能過剩，發展受到控制。經濟轉型對于人口流動影響表現是很廣的，既表現在城鄉之間、不同性質與不同規模城市之間，還表現在不同地區的城市之間。

2. 省級以下特別是（地）市縣鄉鎮級的新區新城，近20年來新建的，空心化的，圍而不開的，太多了，要調整。不搞大開發了，不鋪新攤子了。建設新區新城對于地方政府來講可能有巨大的地方利益，現在被限制了，普遍影響到城市的經濟增長，間接地引起人口流動。

3. “九五”、“十五”與“十一五”大規模高速發展的城鎮化。每年城市新增人口1800萬左右。2012年我國城鎮化率達到52.6％。但是，實際的人口城鎮化率只是35％。全國2.6億農民工中，絕大多數沒有市民化，他們的居住等生活條件很差，是謂“半城市化”。中小城市發展緩慢，部分中小城市衰落，農村空心化嚴重?？臻g失控和各種資源的浪費引起了所謂“建設性破壞”。從1996年年底到2003年，7年間中國耕地減少了一億畝。部分省區市已低于0.8畝/人的警戒線。已經對我國社會經濟可持續發展構成了危害。規劃和控制工作不到位，廣泛造就了低效率的城市空間。那時，盡管我國許多大中城市的老市區建筑擁擠，但是大量的郊區和新城卻是分散和蔓延式的?？臻g失控極為嚴重。

中國城鎮化的上述嚴峻情況，2013年得到及時的糾正。2014年我國開始了新型城鎮化的發展階段。幾乎是同時，開始實施鄉村振興方針。二者相輔相成，保障了新型城鎮化方針實施的平穩。

但是，部分學者可能沒有注意到之前那時的態勢，或忘記了那一段發展的歷史?；蛘?，可能對于以往搞粗放式的高速城鎮化、大規?？臻g擴張已經很習慣了，可能不了解那時出現問題的原委及嚴重性?，F在，從數字加工中，看到城市大規?？臻g擴展不搞了，也難以再搞起來了，一評價，城市景氣度下降了。也會看到原來大量進來的務工人員有部分流出去了。

4、農村發展了，部分農民工不想在城市里安家了，他們愿意到農村創業。許多較大的城市特別是大量的中小城市，可能沒有像十年前那樣，那時連續二十年，每年都能持續大量增加就業崗位?，F在大部分中小城市能夠提供新的就業崗位明顯少了，缺乏相應的資源、原料、市場等等增加就業崗位的必要條件。因而，一部分城市接受進城務工的少了。

據未經證實的數據，前幾年，流入“北上廣深”的人，部分轉而流到重慶、杭州、成都、廈門、蘇州、合肥等地。

5、資源枯竭型城市。這類城市，中央政府十多年來已經采取財政上與項目上的幫扶與促進措施，收到明顯的效果。但是仍有不少城市經濟發展面臨著困難，出現人口外流、減少。黑龍江的雞西、雙鴨山、鶴崗等，甘肅的金昌、云南的個舊等，還有陜西、山西的部分煤礦城市等可能屬于此種情況。部分學者反映的“收縮城市”問題，大約包括這部分被稱之為“資源枯竭型城市”出現的“人口外流”。

但是，根據部分可靠的反映，這方面部分城市人口的外流，也明顯減少城市發展各方面的負擔，對當地也是“好事”。

6、就業選擇性與個人發展驅動的外流。

近年來有相當部分的省與自治區，力求將主要的資源配置在省會（首府）城市。有的是為了提高省會城市的首位度，一度要爭取成為國家“中心城市”。結果，省內、自治區內的諸多的地級市與縣級市部分中青年職工及勞動力紛紛來此大城市尋找如意創業與就業機會。有些省會城市為了“做大做強”，就采取大的合并小的，上級別的合并低級別的中小城市的辦法達成“做大做強”的目標。這樣，驅動了人口在省內的流動，部分地級市及縣級城市人口減少，“外流”了。這部分流動的效果正面的比較多，我視為是正能量。當然在這些省區市，縣城與部分鎮的人口也流入到經濟情況較好的地級市，“人往高處走”。

· 關于東北地區的“人口外流”

學者們最關心的還是東北地區的人口外流問題。應該如何看待東北地區的經濟及東北城市（有的學者指的是東北地區）人口外流問題？

1、東北地區工業經過近30年的“調整轉改”與振興發展，現階段正在發揮作為我國極為重要的綜合性工業基地的巨大作用。我認為，東北地區經濟已經告別了曾經一度出現的“結構性危機”狀態。

2、東北地區的（特）大城市沈陽、大連、長春、哈爾濱、鞍山、撫順、吉林等，其主導產業近年來發展較好地體現了高質量發展的要求。但是，這些城市，也有不多的人口外流（關內及南方）它們本身又接受本省各地區的人口流入，而且數量較大。

3、東北地區廣大的平原與低矮丘陵地帶，現代農業及其產業鏈正在獲得發展，而且潛力很大。需要指出的是，據社科院農村所魏后凱所長的分析，東北地區人口的外流，主要是縣級地區產生的。

4、早在改革開放之前，東北地區的城鎮化率就在40%左右，大大高于關內水平。東北人口與產業、城市主要分布在中部大平原。十二五至十三五期間，東北地區城市的人均可支配收入相較于東南沿海部分發達省份約低10%。2021年按31省市自治區全體城鄉居民的收入計，遼寧省排第九位，吉林與黑龍江分別為第21位與第23位。東北地區三面被大型生態屏障所環繞，環境很好，人們工作強度可能比南方地區要低，自駕車、住房、外出旅游等指標并不低?？傮w上，人們的生活體驗不差于關內。長春市的私家車平均每戶2輛，這是全國相同規模城市最高的。

東北地區人口外流不是很負面的問題，原因不是迫于生活困難，而是諸多的中青年人希望在大城市（包括關內大城市，及區內的哈爾濱、長春、沈陽、大連等）謀求到自己的職業發展?，F在的中青年人，都希望接觸與融入現代化的氛圍中，謀求一個相宜的職業。所以，“外流”是一種“選擇”。

現在，網絡上關于東北地區人口外流的報道很多，數據相差很大。有些是明顯夸大的，有些出言很難聽。如果就七普的數據與六普的數據相比，吉林與黑龍江二省凈流出較多，但總量也比關內的河南、四川、安徽要少。其中，吉林?。哼@十年間，全省凈流出為194萬人，占2010年全省總人口的7.06%。其中，長春市增加了約50萬。最突出的是松原市，減少了49萬人，占本市2010年人口的21.7%。因為，松原市是（石油開采）資源枯竭型城市的緣故。

長期以來，社會上，學術界部分學者，對東北地區的了解并不全面，過多看到結構性問題及其嚴重性。對東北地區較長時期的中低速度經濟增長感到很悲觀，表現在成批的文章中和會議報道中。他們忽視了建國后自50年代中期的30年，年年月月都有大量基礎原材料（鋼材、木材、成品油、機械設備、車輛等等）通過山海關進入關內東西南北中。它也有“老”的時候，這種“老”的結構使新時期步子慢了。中央政府從90年代就開始在東北實行“調整轉改”，新世紀初實施“東北振興”。通過上下努力，終于度過了危機。但是，今天，有些地區部分市領導對于增長速度低及人口外流也有某種焦慮情緒，覺得城鎮化不能大擴張了，實現高質量發展又很難，人口也外流了，本身也可能產生不客觀的評價。

· 關于國境線附近的人口外流

1.我國部分“邊境地區”，即有國境線的縣級（包括縣 級市）地域，有人說出現人口外流與減少的情況，甚至認為問題“十分嚴重”，將嚴重程度說得很突出。這種情況需要予以關注與認真調查研究，也需要給以澄清。

地球上，國家之間的國境線，相當部分是位于特殊自然條件的地帶，如高山山脊、峽谷、河流等。再加上人類活動、特別是民族、族群活動的集聚性特征，形成了向各種中心聚集性的趨向。使得國境線附近多是少有人居住的地方。這是一般正常的情況。

預斷未來中長期我國發展所處的地緣政治形勢，無論全球及亞洲來說，都是嚴峻的。從我國國防安全、穩定的角度考慮，要求邊境線地區，人口穩定，經濟活動基本如常，有雙邊貿易往來。當然，我國與相鄰國家的邊境自然條件與歷史特點各地段很不相同。我的總體判斷，現階段邊境帶的經濟、人口與雙邊往來情況，沒有明顯影響到國家安全問題。大部分地段，這幾方面情況在逐漸改善。

2、關于東北地區邊境。中朝邊境涉及遼寧的丹東市與吉林省的白山市、延邊自治州與通化市。其中，在六普七普之間，白山市、延邊自治州居民數分別減少21萬與13萬，占2010年其總人口的22.1%與6.7%。為何人均GDP較低的延邊自治州人口外流反而比人均GDP高出20%的白山市外流的人口少呢？白山市2020年人均GDP54000元，作為只有不多的中小城市的地區而言，在全國不算低的，但人口“外流”（外出打工）相對較多。漢民族中青年出去謀生發展的比鮮族要多，因為較易于融入目的地的人群中。通化與梅河口二市經濟狀況與人口減少也基本如白山市。這里幾個城市，中小型的制造業、農林產品加工與小型礦業及旅游業等比較興旺。

丹東市，進入十一五就已經是貨物吞吐量超億噸的大港。全市的經濟狀況與人均指標高于東北總體情況。

我國中朝邊境地帶，南北有東北東部鐵路與鶴大高速公路貫通，東西向有通往吉林、長春、沈陽的鐵路與高速公路，盡管是大面積的山區，交通網卻比關內很多地區都發達。

至于黑龍江中俄邊境地帶的人口向外部流出，與中朝邊境相似，動機也是相同的。但有一點很明顯，就是對岸的俄羅斯人離開邊境地帶的比例，大大高于我們這邊。而且，他們是人口遷徙，基本不是外出打工。

3、關于新疆。新疆有大片可以進一步開發利用的空間，是人們創業、 發展、居家、旅游（自駕游極好）、探險等的好去處。實際上，口內人口密集的河南、四川、安徽、隴東與隴南等地區近年來就有越來越多的人去新疆創業，安家的情況也增多。

新疆絕大部分處于暖溫帶。南、西、北三面及東西向橫亙于境內的昆侖山、天山、帕米爾高原、西天山、阿爾泰山有大面積的終年積雪，年800億方的水資源量大部分來自于高山冰川融水與化雪，是保證率很高、很穩定的水資源量。新疆又有廣闊的盆地地形，土地資源豐富。在南北疆大片綠洲，人均擁有六畝多的水澆地。因此，綜合衡量，新疆的人居環境與經濟發展的自然與資源條件，優于我國多個中西部省市區，更優于世界上許多發展中國家與低緯度的諸多干旱區域。

新疆已形成以烏魯木齊為核心、高速/國道干線為骨架，環繞兩大盆地、輻射周邊地區的路網體系。高速公路（5500公里）鐵路（營運里程達7398公里）通到了全疆所有地州市。新疆到全國各地的交通可達性已大幅度改變，人們的心理距離也會相應改變。

今后，根據旅游發展與邊防安全的需要，可從南北疆環線鐵路、高速公路部分站點出發，增加建設一批通往邊境的短距離的公路線（網），促進邊境地區人口規模的穩定與增加經濟發展活力。

我們看到幾處網絡上關于七普與六普人口數比較。2017年新疆人口凈流入接近3萬，是全國八個凈流入的省區市（沿海三個直轄市及粵、閩、浙、蘇）之一。另有材料說，七普比六普新疆凈增加300萬常住人口。這其中有一部分是凈流入的人口。我預計，新疆的凈流入的人口量會持續增加。

小結

我對上述多種情況的人口流動與相應城市的人口減少有基本認識是：

是現階段實施高質量發展與經濟全面轉型的一種自然的過程，即從大開發、粗放式發展到高質量發展、建立區域性創新體系、進行產業鏈的重組與新技術設備的建設等導致的基本現象。外出打工較多的城市與地區，需要轉變觀念，因勢利導，找準自己的方向，逐步調整結構，主要環節要認真去重點發展，對有條件的產業進行重點發展與創新，逐步使經濟全局活起來。對于各類規模的城市，城市各項公共設施要填平補齊，改善居民生活環境，并實行精細化管理，有關環節要逐步一體化管理與經營。

人口流動，中外老工業城市過去、現在都有之。沒有成為突出的社會問題，就是正常的流動。

現在實施新型城鎮化與鄉村振興、城鄉融合發展戰略， 以及資源枯竭性城市的扶持政策等。如果又加上什么“收縮型城市”這個“問題城市”的頭銜，我們如何理解這些方針政策之間的關系呢？因為，其中的一些內涵是重復的，已有的方針的許多內容都涵蓋了當前階段城市發展與可持續發展的問題了。

現在不宜以變相的名義又來搞鋪新攤子，不能再搞新區新城。也無需再制定一個類似于“資源枯竭型城市”以解決“問題城市”的方針。輿論與宣傳需要“淡化”，學術研究應該有全面與深度的解析，媒體人與自媒體應該做“負責任”的報道。

附帶簡述我對城市群與城市人口及產業集聚區（帶）概念不同的認識。

城市群，也稱之為大城市群，是指以1~2個特大（大）型城市為核心，包括周圍若干個城市所組成的內部具有垂直的和橫向的經濟聯系，并具有發達的一體化管理的基礎設施系統給以支撐的城市經濟區域。城市群往往是一國或一個大區域進入世界的樞紐，是世界進入該區域的門戶，是一個國家或區域的社會經濟增長極，也是最具發展活力和競爭力的城市地區。核心城市，其財富創造的主要源泉是建立在信息業基礎之上的高端服務業，而不主要是建立在資源基礎上的制造業。

發展城市群的根本目標是提升城市群的集聚效應，提高創新能力，加強在國際與全國相應平臺上的競爭力與帶動能力。

關于城市人口-產業集聚區（帶）：這是社會經濟發展空間結構演化發展的一個重要階段?；咎卣魇牵憾鄠€城市在一定區域的相對集聚，但其中并沒有形成 1-2 個起到核心、統領作用的大城市， 這種統領作用主要體現在高端服務業的服務關系和大型產業鏈的主要環節之間的密切合作關系。彼此間各自在產業結構與前后左右間協作關系較少，獨立性遠多于互補性。彼此間只有極少的通勤客流，沒有統一的一體化管理的基礎設施系統（為其服務）。

在這樣發展態勢（階段），不能稱作為大城市群。無需（花費高昂的行政成本、軌道通勤交通、設立各種管理機構等等成本）搞“城市群”的規劃，不要搞“一體化”的共用工程建設。重要的是具體考慮如何發揮各個城市自身的優勢，加強各自獨特產業鏈的配套能力與對外協作能力。建立以各城市為主體的區域性創新體系。